Госзакупки станут прозрачнее

1 января 2014 года вступает в силу Федеральный закон № 44-ФЗ «о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В Татарстане, как пилотном регионе, КС действует с июня этого года, другим субъектам Российской Федерации только предстоит узнать все тонкости работы контрактной системы. Специалисты Центра исследования бюджетных отношений старший аналитик юридической службы Анна Воробьева и старший аналитик Дарья Истомина согласились прокомментировать новый закон и ответить на вопросы Отраслевого журнала «Вестник. Татарстан».

— Расскажите, пожалуйста, почему возникла необходимость отмены действующего закона № 94-ФЗ, регулирующего процесс государственных закупок?

Анна Воробьева: Вопрос о реформировании современной системы государственных закупок назрел довольно давно. Изменение современных технологий и текущей экономической ситуации в стране заставляет менять и законодательство. Для наглядности достаточно проследить хронологию внесения изменений в действующий Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — закон № 94-ФЗ). Так, с момента принятия закона № 94-ФЗ (в 2005 году) в него было внесено более 35 поправок. Однако практика показала, что дальнейшее внесение изменений бессмысленно — важно менять не закон, а саму систему государственного заказа.

— Вы говорите об изменении системы государственного заказа. В чем состоит это изменение, говоря о двух законах: 44-ФЗ и 94-ФЗ?

Анна Воробьева: В сравнении двух законов можно применить термин «переход от частного к общему». Так, например, закон № 94-ФЗ описывает преимущественно одну закупочную стадию — размещение заказа. В то время как контрактная система включает в себя полный цикл закупки: планирование, размещение, исполнение контракта и контрольную деятельность за исполнением. Практика показала, что для эффективного расходования бюджетных средств проведение одной процедуры закупки недостаточно. Важно отследить, что и как закупили, насколько эффективно. Именно поэтому мы говорим о необходимости новой системы государственных закупок, включающей в себя те элементы, которые на данный момент отсутствуют.
Дарья Истомина: Кроме того, безусловным плюсом КС является ориентир на прозрачность закупок. Ведь именно прозрачность является самым действенным антикоррупционным элементом. Поэтому значительный раздел нового закона посвящен различным видам контроля в сфере закупок, включая общественный контроль со стороны граждан, общественных объединений и объединений юридических лиц. Теперь контролировать закупки могут не только уполномоченные на то органы, но и простые граждане. Этот контроль может осуществляться посредством запросов заказчику, обращений в контролирующие органы в случае выявления нарушений, а также при подготовке предложений по совершенствованию системы закупок.

— Контрактная система — это новация для нашей страны. Чья практика применения была использована?

Дарья Истомина: При разработке проекта закона о КС был проанализирован и исследован зарубежный опыт таких стран, как США, Великобритания, Норвегия, Австралия, Сингапур, Новая Зеландия, Саудовская Аравия и Тайвань. В различных странах национальные контрактные системы выполняют разнообразный перечень функций. Так, например, в Австралии основным предметом нормативных правовых актов и методических рекомендаций является планирование и размещение государственного заказа. Во Франции особое внимание уделено аудиту государственных контрактов. Для нашей страны наиболее ценным являлся опыт стран, использующих наиболее целостные национальные контрактные системы, включающие в себя механизмы управления всем жизненным циклом государственного заказа (планирование — размещение — исполнение). Таким примером служит опыт США, чья контрактная система была создана еще в I92I году и является одной из старейших государственных контрактных систем.

— Реформирование госзакупок не обошло и стадию размещения заказа. Расскажите, пожалуйста, о новых способах закупок. Для чего потребовалось их вводить?

Анна Воробьева: Да, действительно, по сравнению с законом № 94-ФЗ КС предусматривает новые способы закупок. В частности, это конкурс с ограниченным участием, двух-этапный конкурс, запрос предложений. Практика показала, что ввиду специфики некоторых товаров, работ, услуг должны применяться и особые способы размещения заказа при их закупке. Так, конкурс с ограниченным участием может быть проведен, когда объект закупки по причине его специализированного характера способно поставить ограниченное число поставщиков. Двух-этапный конкурс применим в целях проведения научных исследований, проектных работ, создания произведения литературы и др. Запрос предложений будет применяться при срочной потребности в объекте закупок или когда ранее проведенные процедуры закупок признаны несостоявшимися. Что касается аукциона, то нормами КС регламентирован лишь аукцион в электронной форме. Открытых аукционов «с молотком» не предусмотрено.

— А что сделано для того, чтобы исключить возможность закупки предметов роскоши среди заказчиков?

Дарья Истомина: Для предотвращения закупок дорогой или ненужной продукции вводится институт нормирования, который устанавливает требования к приобретаемым товарам, работам, услугам, достаточные для обеспечения деятельности заказчика. Иными словами, это либо требования к техническим характеристикам товаров, либо установление предельных цен, в рамках которых будут осуществляться закупки, либо нормирование трат заказчика. Требования к отдельным товарам будут установлены соответствующим подзаконным актом.

— КС предусматривает персональную ответственность государственных служащих. Известно ли, какие поправки войдут в этой связи, например, в КоАП РФ или УК РФ?

Дарья Истомина: Совершенно верно, КС вводит персональную ответственность должностных лиц заказчиков за реализацию функций по обоснованию закупок, включая определение начальной цены контракта, ведение планов закупок, выбор способа осуществления закупки и приемку результатов исполнения контрактов.
В настоящий момент принят Федеральный закон от 23 июля 20I3 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный закон вносит поправки в Бюджетный кодекс РФ и в Кодекс об административных правонарушениях РФ. В частности, закон предусматривает ответственность чиновников за нецелевое использование ими бюджетных средств, которая влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 до 50 тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет.
Что касается поправок в Уголовный кодекс РФ по вопросам ответственности за нарушение норм КС, то на текущий момент они не предусмотрены. Нормы ответственности за злоупотребление должностными полномочиями, получение взятки и другие уголовно наказуемые преступления применимы и в отношении КС.

— Какие еще подзаконные акты разработаны уже сейчас и какие планируют принять в ближайшее время?

Анна Воробьева: На данный момент принято постановление Правительства РФ от 26.08.20I3 № 728, которое определяет полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг. Так, Министерство экономического развития Российской Федерации наделено функцией по регулированию контрактной системы. За ФАС закреплена контрольная функция и полномочия, связанные с согласованием применения закрытых способов закупки. Федеральная служба по оборонному заказу будет осуществлять функции по контролю в сфере государственного оборонного заказа, а также регулировать закупки, сведения о которых составляют государственную тайну. Кроме того, разработаны законопроекты, регулирующие порядок согласования применения закрытых способов закупок и возможность заключения контракта с единственным поставщиком; требования к порядку формирования, утверждения и ведения планов-графиков закупок; порядок размещения на официальном сайте информации, подлежащей размещению в единой информационной системе; требования к форме банковских гарантий и другие. Вероятно, что указанные подзаконные акты будут приняты в ближайшее время.

— Какие положительные изменения заказчики и поставщики смогут оценить сразу, а какие из планируемых изменений потребуют более длительного срока реализации?

Анна Воробьева: Существующий закон № 94-ФЗ имеет ряд проблемных мест, создающих сложности у заказчика. Первой и наиболее острой проблемой является демпинг цены поставщика. Так, например, во всех предусмотренных законом № 94-ФЗ способах закупки цена контракта является существенным фактором при определении победителя. Поэтому зачастую выигрывает тот, кто предложил самую низкую цену товара. Однако низкая цена не всегда говорит о высоком качестве товара. В рамках КС эта проблема решена следующим образом: в том случае, если предложение поставщика содержит цену на 25 или более процентов ниже начальной цены контракта, то в составе заявки поставщик обязан приложить расчет и гарантийное письмо, таким образом подтвердив возможность исполнить контракт по данной цене. При выполнении НИР и НИОКР такие заявки и вовсе подлежат отклонению, независимо от наличия в них обоснования цены.
Второй проблемой как у заказчиков, так и у поставщиков пока остается невозможность расторжения государственного контракта в одностороннем порядке. КС содержит исчерпывающий перечень случаев, при возникновении которых государственный контракт может быть расторгнут в одностороннем порядке. Изменения, которые потребуют более длительного срока реализации, связаны с разработкой и внедрением единой информационной системы (далее — ЕИС). Уже сейчас известно, что действующий в настоящее время общероссийский официальный сайт до появления ЕИС будет частично выполнять отдельные ее функции. При этом функционал портала будет расширен.

— Расскажите, что будет представлять собой ЕИС?

Дарья Истомина: ЕИС — это единый портал информации в сети Интернет, который будет включать в себя планы и планы-графики закупок; информацию о проводимых и проведенных закупках; реестр контрактов; реестр недобросовестных поставщиков; реестр банковских гарантий; библиотеку типовых контрактов; результаты аудита, надзора и контроля; документальные отчеты и иную аналитическую информацию.

— Ваша независимая объективная оценка внедрения КС?

Анна Воробьева: Безусловно, контрактная система включила в себя наиболее передовые нормы закона № 94-ФЗ (применение электронного документооборота и использование ЭЦП, проведение электронных аукционов), а также успешный опыт зарубежных стран. Однако многие нормы закона не имеют практики применения в России, а это значит, что в первое время при работе с КС будет доминировать метод проб и ошибок. Для того чтобы ошибок стало меньше, в кратчайшее время необходимо разработать и принять основные подзаконные акты, регламентирующие закупочную деятельность; уже сейчас необходимо начать проводить профессиональное переобучение заказчиков для повышения уровня их квалификации; разработать и внедрить горячую линию по вопросам, связанным с применением закона № 44-ФЗ. Важно не забывать, что с 1 января 2014 года закон вступит в силу, поэтому подготовка к его применению должна начинаться уже сейчас.
Дарья Истомина: Не думаю, что нужно бояться нового закона. В свое время принятие закона № 94-ФЗ стало колоссальным прогрессом в сфере закупок, это показала практика. Но мир не стоит на месте, нужно совершенствоваться дальше, осваивать новые нормы и правила.

Поделиться: